O PROJETO

Projeto CNPq

Chamada CNPq/MCTI/FNDC Nº 15/2022 – Desenvolvimento de CT&I para o Setor de Transporte

Processo nº 4055612022-9

Título: Consolidação e aperfeiçoamento de Políticas Públicas voltadas ao transporte marítimo/aquaviário como vetor de desenvolvimento nacional

Title: Consolidation and improvement of Public Policies to Maritime/Waterway Transport as a vector of National Development

Resumo: Este projeto tem o propósito de contribuir para a consolidação e aperfeiçoamento de Políticas Públicas que busquem alavancagem da integração entre distintos modais, focados no transporte marítimo (aquaviário interior, dutoviário, Cabotagem e Longo Curso). Para tanto, inicia-se por busca e consolidação de fontes primárias documentais regulatórias do setor, suas intercorrências e abstenções. A partir dessa primeira fase, pelo método analítico-qualitativo/quantitativo, realiza monitoramento dos setores envolvidos e das demandas decorrentes de entidades produtivas ligadas ao setor e realiza avaliação ex-post das políticas vigentes. Decorrente da avaliação e suas conclusões realiza estudo comparado internacional de políticas voltadas à alavancagem do transporte marítimo e, fazendo uso de avaliação ex-ante busca apresentar propostas de aperfeiçoamento das políticas vigentes e de propositura de novas políticas que contribuam ao aperfeiçoamento e crescimento do transporte marítimo nacional, bem como à sua maior integração com outros modais de transporte.

Palavras-Chave: Políticas Públicas, transporte marítimo, Multimodalidade, Transporte Aquaviário, Cabotagem, Longo Curso

Abstract: This project aims to contribute to the consolidation and improvement of Public Policies that seek to leverage the integration between different modes, focused on maritime transport (inland waterway, pipeline, cabotage and long haul). To do so, it begins with the search and consolidation of primary regulatory documental sources for the sector, its intercurrences, and abstentions. From this first phase, using the analytical- qualitative/quantitative method, it monitors the sectors involved and the demands arising from productive entities linked to the sector and performs ex-post evaluation of current policies. As a result of the evaluation and its conclusions, it performs an international comparative study of policies aimed at leveraging maritime transport and, using ex-ante evaluation, seeks to present proposals for improving current policies and proposing new policies that contribute to the improvement and growth of maritime transport national transport, as well as its greater integration with other modes of transport.

Keywords: Public Policies, maritime transport, multi-modality, Waterway Transport, Cabotage, Long Haul

SOBRE O PROJETO

Motivação e Problemática/Questão Central:

A história do Brasil, enquanto nação de magnitude continental, decorre de dois fatores preponderantes: o movimento Entradas e Bandeiras, que conquistou terras no interior e reforçou fronteiras à oeste, e a união do Arquipélago-Brasil, constituído de povoados litorâneos que se uniam por via marítima, já que os deslocamentos longínquos por terra se tornavam inexequíveis. O que reforça ambas as uniões é a via navegável (BEIRÃO et al, 2020). Entretanto, essa via ainda é pouco desenvolvida, tanto para incremento no desenvolvimento socioeconômico nacional, quanto na competitividade internacional, que tal multimodalidade poderia conferir. Um dos motivos para tal baixo desenvolvimento do transporte por via marítima (doravante enquadrada como somatório das vias navegáveis interiores, da interligação por via costeira (Cabotagem) e de Longo Curso, a partir do Brasil) é a falta de PP específicas que indiquem a vontade nacional de alavancagem do modal (LASSANCE, 2019).

Diante de litoral e hidrovias tão extensas, de consolidado menor custo operacional e de maior sustentabilidade, surge a questão geral norteadora do projeto: Quais as possíveis ações e opções, em termos de Políticas Públicas (PP), podem ser aperfeiçoadas ou propostas para incremento da multimodalidade, intermodalidade e maior participação e competitividade do transporte marítimo/aquaviário nacional?

Desta questão é possível a construção de hipótese central: Aperfeiçoamentos e novas políticas públicas para alavancagem do transporte marítimo/aquaviário nacional precisam ser consolidadas.

Para tanto, as hipóteses subjacentes precisam ser verificadas (que se desdobram em objetivos específicos): As políticas públicas nacionais são insuficientes a uma opção de crescimento do Transporte Marítimo/Aquaviário Nacional; há carência de aperfeiçoamento de processos, incorporação de avanços tecnológicos no transporte marítimo/aquaviário nacional.

Assim, para o atingimento da resposta à questão central do projeto pretende-se utilizar de amplos debates com os três setores mais envolvidos (navegação interior – Cabotagem – Longo Curso), sempre sob respaldo metodológico e científico que fundamente conclusões balizadas na literatura de políticas públicas e participação social.

Há inúmeras e evolutivas conceituações de PP, a maioria convergente, das quais opta-se por Peters (1986): “política pública é a soma das atividades dos governos, que agem diretamente ou através de delegação, e que influenciam a vida dos cidadãos”. Assim, ela é a manifestação do Poder Público decisor de rumos (no caso brasileiro, em geral, advindos dos Poderes Executivos e/ou Legislativos, em todos os níveis) com uma série de instrumentos para confluir a sociedade em torno de determinado caminho. Pode advir de atos tipicamente normativos (leis, decretos, portarias, instruções normativas, planos, projetos, etc.), de rearranjo da máquina estatal (agências, novos órgãos controladores, fiscalizadores, fomentadores, etc.) ou mesmo de ações de conscientização, internalização de novas tecnologias e formação (campanhas de propaganda, cartilhas, inclusão em formação educacional, etc.). Complexidade tal que não pode se ater somente a um de seus instrumentos possíveis. Já observava Mello et al. (2019), que as atividades aquaviárias exigem ações coordenadas para atuarem em vários âmbitos e que, cabe à política (latu sensu) essa coordenação de diferentes esferas de ações e intenções para o aproveitamento de oportunidades econômicas que alavanquem o interesse estratégico e o desenvolvimento nacional.

No Brasil, o transporte aquaviário é um conjunto de medidas matricial bastante complexo, que pode ser sintetizado, a nível nacional, como multiplamente influenciado, sob quatro perspectivas: pela temática abordada (transversal), pelo ambiente físico a que se destina (ambiente geográfico), pela competência atribuída para decidir sob determinada PP, ou ainda, pelos níveis e tipos de instrumentos utilizados para implementação dessas políticas.

Objetivos (Geral e específicos):

Hipótese: Aperfeiçoamentos e novas políticas públicas (PP) para alavancagem do transporte marítimo/aquaviário nacional precisam ser consolidadas.

Objetivo Geral: Contribuir para integração das PP (e seus instrumentos decorrentes) que otimizem o crescimento do transporte marítimo/aquaviário nacional, a intermodalidade, a multimodalidade e maior competitividade internacional.

Objetivos Específicos:

1 – Análise e Avaliação (ex-post) das PP vigentes, sua atuação setorizada e multissetorial; 2 – Elaboração de Propostas de aperfeiçoamento/criação de PP ou de instrumentos que reflitam celeridade e competitividade na integração inter/multimodal;

3 – Elaboração de Vade-Mecum que otimize o transporte marítimo/aquaviário;

4- Realização de amplos/metodológicos debates com os principais setores (navegação interior/Cabotagem/Longo Curso) para consolidação de opções decorrentes;

5 – Identificar possíveis inovações tecnológicas e processuais que otimizem a inter/multimodalidade no transporte aquaviário.

Relevância:

Cabe destacar que, a agenda internacional voltada aos interesses marítimos tornou-se imperativo atual. Foram realizadas duas Conferências das Nações Unidas para os Oceanos (2017 – em Nova Iorque e 2022 – em Portugal), estamos no início da instituída “Década da Ciência Oceânica” (2021-2030), em março de 2023, ocorrerá a Conferência das Nações Unidas para a Água (com forte viés na interação entre a água doce e a água salgada), portanto, é momento ímpar para a alavancagem do modal aquaviário considerando sua sustentabilidade e competitividade. Além de iniciativas da ONU, a Organização Marítima Internacional (International Maritime Organization – IMO) desenvolveu sua Maritime Transport Policy e, recentemente, esteve no Brasil, sob convite do Ministério de Infraestrutura e da Marinha do Brasil para ministrar o seguinte evento “National Workshop on Maritime Transport Policy” (05 a 07/jul/2022) indicando possibilidades de aperfeiçoamento diante de práticas internacionais.

Por sua vez, nacionalmente, está em fase de conclusão os trabalhos do Grupo de Trabalho Interministerial designado para propor a reformulação da Política Marítima Nacional (PMN) (BRASIL, 2021), uma vez que a atual remonta ao ano de 1994, e novo direcionamento foi adotado com a chamada “BR do Mar” como novo instrumento norteador da Cabotagem no Brasil. Por sua vez, é sabida a discussão crescente de propositura, por similitude, de projeto de lei vulgarmente conhecido como “BR dos Rios”. Esse amplo espectro de ações, muitas vezes sob pouca discussão científico-acadêmica e metodológica, carece de aprofundamento em sua matricialidade e complexidade. É, assim, momento singular para desenvolvimento de projeto voltado ao crescimento sustentável e competitivo do transporte marítimo/aquaviário nacional.

Potencial de Inovação:

O projeto proposto tem, per se, a singularidade de inovação na discussão da inter/multimodalidade do transporte aquaviário nacional. Ainda que, isoladamente, haja iniciativas de alavancagem do uso de cada modal, não são destacadas PP que, sob visão conjunta, tem intercorrências complexas, em função da matricialidade citada no item “Motivação e Problemática” e ilustrado a seguir:

Assim, ainda que o projeto tenha um objeto de pesquisa bastante específico (Transporte marítimo/aquaviário) há diversas as possibilidades de inovação que dele pode redundar., todas resultantes de Pesquisa Aplicada, alicerçada em forte embasamento metodológico e científico.

Vislumbra-se, a partir do mapeamento regulatório/análise e avaliação (ex post) das PP vigentes, a propositura de soluções de caráter prático para solução de problemas que impedem o crescimento desse modal de transporte. Assim, em termos de contribuição teórica, o projeto pretende consolidar método de análise/avaliação/propositura, já em utilização pelo Observatório de Políticas Marítimas brasileiro que o elaborou, de forma adaptativa, à realidade nacional e suas peculiaridades em termos de organização de responsabilidades e dos Poderes constituídos. Além disso, são esperadas contribuições em termos de aperfeiçoamento regulatório, melhoria de processos, redução de custos (o chamado “Custo Brasil”) e incorporação de novas tecnologias que possam agilizar toda a cadeia de transporte marítimo nacional.

Caráter Multi ou Interdisciplinar:

A tabela-matriz “Políticas Públicas voltadas ao mar”, inserida no item “Potencial de Inovação”, serve bem à identificação da multi e interdisciplinaridade do projeto. Mesmo tendo na coluna “temática transversal” um objeto central – transporte marítimo/aquaviário – pelas demais colunas já se torna patente a necessária abordagem multidisciplinar. Especialmente focada em: Políticas Públicas (subárea da Ciência Política); Relações Internacionais (uma vez que tanto a navegação interior possui os chamados “rios internacionais” quanto a Cabotagem interage com empresas internacionais – maior enfoque dado pela nova BR do Mar –, e especialmente a navegação de Longo Curso); Direito (com diversas subáreas – direito administrativo, direito tributário, direito aduaneiro, direito do mar, direito marítimo) e Administração (Gestão Pública, Agências regulatórias); Logística; Estudos Marítimos e Defesa. Dessa abordagem sistêmica espera-se que proporcione alargamento do conhecimento sobre setor de caráter estratégico para o país.

Metodologia:

Projeto de características multidisciplinares, demanda uso de distintos métodos e técnicas de pesquisa para o atingimento dos objetivos específicos (OE) e, consequentemente, do objetivo central.

Para o OE1 (Análise e Avaliação (ex-post) das PP vigentes, sua atuação setorizada e multissetorial) a principal metodologia empregada tem forte caráter nacional (dado que para “Políticas Públicas” há que se compreender as características singulares do sistema nacional), é fundamentada nos métodos desenvolvidos pelo IPEA, pela ENAP e pelo Governo do Estado do Espírito Santo (INSTITUTO JONES DOS SANTOS NEVES, 2018, 2018a, 2018b, 2018c; PEDONE et al, 2017; IPEA 2018, 2018a) . Esse conjunto de propostas metodológicas consolidou a metodologia de Análise, Acompanhamento, Monitoramento, Avaliação, Assessoria e Propositura de Políticas Públicas utilizada pelo Observatório de Políticas Marítimas (constituído por acadêmicos e profissionais das seguintes Instituições Científicas – UNB, UFC, FURG, UNICEUB, MACKENZIE-SP, UFPel, UEPB, Fac. Dom Helder, UAlgarve, UAix-Marseille, ULisboa, King’s College). Para o OE2 (Elaboração de Propostas de aperfeiçoamento/criação de PP ou de instrumentos que reflitam celeridade e competitividade na integração inter/multimodal) utilizar-se-á o método de elaboração de marco regulatório/projeto de lei/ato normativo decorrente ciências jurídicas e política, que redundarão em Pareceres Técnicos (com exposição de motivos), Relatórios Conclusivos de Pesquisa e Projetos-de-lei (usando o método de processo legislativo).

Para o OE3 (Elaboração de Vade-Mecum que otimize o transporte marítimo/aquaviário), o método analítico em fontes primárias (normativas) e, eventualmente, secundárias implicará na elaboração do primeiro Vade-Mecum que sirva de balizamento ao amplo espectro do Transporte Marítimo/Aquaviário nacional.

Para o cumprimento científico do OE4 (Realização de amplos/metodológicos debates com os principais setores (navegação interior/Cabotagem/Longo Curso) para consolidação de opções decorrentes, utilizar-se-á o método dialético-dedutivo com técnicas de Survey, workshops (semiestruturados – que possuem resultados esperados e direcionados a problemas específicos), Técnicas de Design Thinking (DAM e SIANG, 2020) e, eventualmente, de participação social (tomada preliminar de subsídios, consulta pública e audiência pública) com metas direcionadas e consolidação de propostas de tomada de decisão.

Para o OE5 (Identificar possíveis inovações tecnológicas e processuais que otimizem a inter/multimodalidade no transporte aquaviário), far-se-á a utilização de métodos prospectivos e de elaboração de “cenários futuros” que possibilite dois vetores possíveis:

1. cenário desejado – implicações de “dever ser”, ou seja, de medidas necessárias ao seu atingimento e/ou b) cenário a ser evitado (especialmente por obsolescência tecnológica e processual) – ações mitigadoras e reflexivas cíclicas que permitam correções intercorrentes na trajetória indesejada.

Produtos e Resultados Esperados:

a)    Resultados intermediários:

• Pareceres Técnicos (com exposição de motivos) com propostas de ajustes em PP vigentes;

• Relatórios Conclusivos de Pesquisa e Projetos-de-lei – com propositura de novas Políticas Públicas a serem avaliadas pelos tomadores de decisão para alavancagem do setor;

• Vade-Mecum do Transporte Marítimo/Aquaviário Nacional – primeira publicação no gênero – que consolide toda a base normativa (desde preceitos constitucionais até normas da Autoridade Marítima Nacional – NORMAN – e da ANTAQ) – essa publicação, além de seu formato físico, pretende ser disponibilizada para acesso livre, no formato digital, contendo links que possibilitem sua atualização automática.

  1. Produções em CT&I: diante da equipe proposta, que congrega agentes do setor (alguns com forte viés de pesquisador), acadêmicos já titulados (doutores), capazes de formular conhecimento inovador e doutorandos, há expectativa de elaboração de ao menos 06 (seis) textos científicos (artigos científicos publicados em periódicos do estrato superior – nacionais e internacionais) e vislumbra-se a possibilidade de livro que congregue as peculiaridades do transporte marítimo/aquaviário nacional, desde seus desafios logísticos, de interação inter e multimodal e de escoamento competitiva de produção.

  2. Inovações previstas: há perspectiva de propositura de aperfeiçoamento de processos, de incentivos e normatização que possibilitem a introdução de novas tecnologias que têm auferido incremento na redução de custos e agilidade do transporte marítimo, especialmente por inteligência artificial no manejo de cargas e de terminais portuários automatizados. Outra contribuição é a dupla tarefa de formação de recursos humanos; a primeira, por conter no projeto diversos pesquisadores /agentes do setor que, efetivamente, participam do processo de alavancagem do transporte marítimo e, a segunda, pela elaboração de teses (já iniciadas) focadas no desenvolvimento do transporte marítimo nacional.

Impactos Esperados:

O avanço na solução de demandas dos setores produtivos em ganho de escala com o incremento da multimodalidade e intermodalidade que alavanque o transporte marítimo no país pode ser alcançado desde resultados em otimização de serviços, desburocratização, padronização de atos e regulamentações, até mesmo, naquela que, em geral é vista como a principal medida – ajuste fiscal com redução de carga tributária. Entretanto, essa solução – em geral, a mais esperada pelo setor produtivo, por gerar maior ganho – não necessariamente é a aceitável do ponto de vista fiscal do Estado. Assim, sendo um projeto desenvolvido sob a escuta da demanda social (agentes do setor) mas sob rigor científico-metodológico de pesquisadores qualificados e engajados na temática, os principais impactos esperados decorrerão de propostas que alavanquem a multimodalidade, incorporem técnicas e inovações tecnológicas que otimizem tempo, recursos e sejam mais sustentáveis e que, ao final, possam contribuir na previsão e segurança jurídica para investimentos público-privados no setor.

Hoje o escoamento de grande parte da produção agropecuária nacional – a maior em volume e escala da pauta produtiva nacional – é realizado pelo modal rodoviário. Novas alternativas (seja com o modal ferroviário ou aquaviário) são possíveis. Sendo que o modal ferroviário tem elevado custo de implementação, maiores intercorrências socioambientais (licenças, planos de manejo, etc.) e o modal aquaviário, em geral tem menor custo e impactos ambientais. Assim, com a vontade estatal, manifestada em mais específicas e aperfeiçoadas PP para o setor, espera-se contribuir de forma significativa na redução da participação dos modais terrestres para incremento do modal aquaviário.

Plano de Divulgação Científica:

Um dos principais focos de um projeto que tem como seu principal viés a interlocução com agentes do setor e com demandas da sociedade civil organizada é sua interação e publicização de dados e resultados. Para tanto, o conhecimento adquirido deve ser amplamente divulgado. E essa divulgação é pretendida de forma crescente.

Ao ter sua aprovação, a primeira ação efetiva de divulgação pretendida é a realização de Workshop com a equipe e com as empresas parceiras do projeto para padronização de procedimentos, nivelamento metodológico e estabelecimento de metas que agreguem novos parceiros e que produzam pareceres técnicos e relatórios (descritos nos “resultados intermediários”). Essas ações, reuniões de pesquisa, workshops, entrevistas e eventualmente pesquisas de campo precisam ser publicizadas no sítio eletrónico www.ppta.com.br. Resultados consolidados de forma científica serão produzidos em forma de capítulos de livros e artigos científicos (já descritos e quantificados no item “resultados intermediários” e pretende-se propor, no cronograma do terço final do projeto, a elaboração de número especial temático da Revista da Escola de Guerra Naval (ISSN 1803-3191 e e-ISSN 2359- 3075 – Qualis disponível 2017 – B1- Estrato superior) além do primeiro Vade-Mecum do setor de transporte aquaviário nacional.

Complementarmente, no site pretende-se associar pod-casts com agentes do setor e também dos principais órgãos reguladores e normatizadores do setor (DPC, ANTAQ, MINFRA, MB, etc.) que serão bastante diretos e voltados tanto ao público especializado quanto ao público leigo.

Outra forma de divulgação é a produção de pelo menos 3 vídeos que divulguem ao público leigo as seguintes etapas do projeto: vídeo 1 – propósitos, metas objetivas, principais formas de participação e acesso às informações partícipes iniciais do projeto e próximos passos; vídeo 2 – resumo do projeto, novos partícipes, eventos realizados, feedback das “participações sociais”, resultados já alcançados e próximos passos; vídeo 3 – metas originais do projeto, equipe inicial, ajustes de metas, incremento de partícipes, resultados alcançados, disponibilização de acesso aos resultados e rede constituída.

Ou seja, de forma sintética, essa divulgação não é pretendida apenas como algo estático e final, consolidando resultados alcançados, mas de forma contínua, crescente e que permita constituição de confiança e de rede que alavanquem perenidade, mesmo após concluído o projeto financiado.

Infraestrutura institucional para execução do projeto:

A sede de desenvolvimento do projeto será na Escola de Guerra Naval – Instituição de Nível Superior da Marinha do Brasil, vinculada ao Ministério da Defesa, que é responsável pelos cursos de Altos Estudos Militares para Oficiais, especialmente da MB, e convidados civis e militares de outras Forças e países. Também cadastrada junto ao MEC como IES e abriga o Programa de Pós-graduação em Estudos Marítimos (PPGEM)

– programa Profissional nível Mestrado e Doutorado, avaliado pela CAPES (2017) com nota 5.

É também cadastrada como ICT junto ao MCTI desde 2019 por sua expertise na produção de CT&I, especialmente em processos, métodos, jogos e simulações.

Para tanto dispõe de sua infraestrutura plenamente operante e com capacidade de absorver as atividades de pesquisa propostas pelo projeto, dispondo de mais de uma dezena de salas de aula, todas equipadas com projetor/ tela de TV interligada com computador capaz de acesso on-line à internet e capacidade de assentos entre 10 e 50 alunos. Dispõe ainda de 3 Auditórios completamente equipados, sendo um para 120 espectadores, um para 180 e outro para 550 assistentes, onde poderão ser realizados, sem custo adicional, eventos relacionados ao projeto (como Workshops, Seminários, Consultas Públicas).

Em termos de instalações típicas de pesquisa, que seriam alocadas aos pesquisadores do projeto, dispõe de dois ambientes físicos distintos e equipados com capacidade de acolher os mesmos: o Laboratório de Simulações e Cenários (LSC) com capacidade de acolher até 12 pesquisadores, simultaneamente, dispondo de notebooks individuais e acesso tanto à rede de internet comercial quanto à Rede Rio de Pesquisa, em alta velocidade; e, o Observatório de Políticas Marítimas (OPM) com capacidade de acolher em trabalhos mais colaborativos e simultâneos até 4 pesquisadores, hoje dispondo de 03 notebooks e que seria equipado com equipamento de videoconferência e mais um notebook para o projeto. A propositura do presente projeto foi avaliada como relevante pela Pró-Reitoria de Pesquisa e Pós-graduação da EGN.

A EGN dispõe da maior e mais completa Biblioteca voltada aos assuntos aquaviários disponível no país, tendo cerca de 25.000 livros/periódicos físicos para consulta, além de extensa rede de acesso on-line de bases de dados e de trabalhos bibliográficos mediante assinaturas custeadas pela instituição.

Além das instalações da sede do projeto (EGN), as instituições parceiras nacionais são instituições que dispõem de excelentes instalações para realização de eventos, entrevistas e mesmo pesquisa de campo, o que proporcionará uma maior interação com os efetivos agentes do setor, em prol de resultados mais relacionados à Pesquisa Aplicada pretendida.